南京大学政府管理学院副教授张桐在《亚太安全与海洋研究》2024年第1期发表《“发展中国家”概念何以引发争议？——GATT框架下的概念史考察》（全文约1.9万字）。

张桐在文章中指出，“发展中国家”概念在GATT框架下经历了三个阶段：20世纪50年代以修订GATT1947第18条为代表的概念孕育阶段，60年代以增加GATT1947第四部分为代表的概念萌芽阶段和70年代以后以普惠制、差别优惠待遇及“毕业原则”等为代表的概念流行阶段。GATT框架下的“发展中国家”概念展现出模糊甚至混乱的特征，为日后世界贸易组织的相关争议埋下了隐患。西方发达国家在这一概念的塑造过程中注入了自身的价值观，而发展中国家的参与却十分有限，这也为当今的国际话语竞争提供了重要的启示。

发展中国家”是全球治理中的一个基础性概念，近年来却成为国际话语场域中的争议性概念。2019年1月和2月，美国先后向世界贸易组织提交了题为《一个无差别的WTO：自我认定的发展地位威胁体制的有效性》和《加强WTO谈判功能的程序》的提案，矛头直指WTO框架下“发展中国家”的界定标准及其地位问题。2020年2月，美国贸易代表办公室发布《2020年贸易政策议程和2019年年度报告》，再次将该议题列为有关WTO改革的主张之一。对此，张桐认为考察关税及贸易总协定框架下“发展中国家”概念的历史，对于厘清相关争议的缘起和进一步理解国际话语竞争具有重要价值。

一、“发展中国家”概念的孕育

1947年10月30日，23个国家在瑞士共同签署了《关税及贸易总协定》，该协定自1948年1月1日开始实施，至1995年1月1日世界贸易组织成立，以临时多边协定的形式共运行了47年，对全球贸易及国际关系的发展变迁产生了深远影响。

GATT1947的第18条，一般认为这是针对发展中国家的特殊条款，或者说，是有关发展中国家待遇的条款。第18条第一段直接指称的是所有“缔约方”（the contracting parties），即“各缔约方认识到，为了建立、发展或重建特定产业或农业的特定部门，特别的政府扶持也许是必要的，在某些情况下，对保护形式的扶持的许可是合理的”。显然，这一表述根本没有指向某些特定的国家，而是指代所有国家。以至于我们可以认为，这恰恰是发达国家为自己确立的可以适时脱离GATT一般原则的特殊条款。

1948年，缔约方对GATT1947展开了第一次修订，第18条就位列其中。9月，缔约方决定用《哈瓦那宪章》中的第13条和第14条等内容来替换原第18条中的部分内容。有关该修订的一份报告写道，这种替换将有助于“不发达国家（under-developed countries）有更大的动机同意该协议，因为它们曾经参与了哈瓦那会议的相关工作”。因此，就其实质而言，这次替换的主要目的只是去说服更多的国家（包括发达国家和发展中国家）加入该协定，而非真正考虑落后国家的发展问题。

对第18条的第二次修订发生在1954—1955年间。此期间，该条款的标题改为“政府对经济发展的援助”。在1954年7月的一个修订版本中，新增了一个段落作为第18条的第一个段落，此时才出现了针对特定国家的提法：“各缔约方意识到，它们各自经济的渐进式发展（progressive development）将便利本协定目标的实现，特别是（in particular）那些在当前发展状态下（in their present state of development）只能为其人民提供低生活水平(afford low standards of living)的缔约方的经济”。该段中也第一次出现了“发展初期阶段”（in the early stage of development）的表述，以至于在新增的第三段中首次将“处在发展初期阶段”和“提供低生活水平”二者相结合来描述该条款的适用对象。至于哪些国家符合这两条标准，同年7月的第18条草案曾提到一份有关国家的名单附件（Annex X），并在脚注中指出，该名单将随时间进行调整。但是，在此后的版本中，这种附加名单的做法似乎被抛弃了。这就为日后哪些国家才符合上述标准的争议埋下了隐患，或者说，它预示了GATT乃至WTO围绕“发展中国家”概念的持久性争论。

1954年12月13日的一份第18条草案中，第一段再次被调整，在限定这个特殊的缔约方时，除了上述两项特征，还在后面新增了一句话：“处在工业化过程中以纠正过度依赖初级生产。”同年12月15日的另一份草案中，这一表述从正文被移到注释处，这一次的位置调整，部分原因可能是为了避免关于特殊缔约方的定义变得更加冗长。由此看来，GATT框架中的“发展中国家”概念表面上包括两项标准，但细究起来，其实包括了“低生活水平”“发展初期阶段”“过分依赖初级生产”三个维度。而关于第一项标准，1955年3月的一份草案中出现了相关的注解并沿用下来。

总之，在20世纪50年代，“发展中国家”概念虽已产生，但只是零星地出现在国际社会中，也未能进入GATT框架之中。GATT文本对相关国家的模糊说明，在无形中传递着一种线性发展观，相关表述也成为日后人们理解甚至界定“发展中国家”概念的重要基础，而其概念界定的含混不清也一直延续了下来，为日后围绕概念的争议埋下隐患。

二、“发展中国家”概念的萌芽

1958年11月，受《哈伯勒报告》等的影响，GATT各缔约方同意成立三个委员会对当时棘手的若干问题进行专门研究，其中第三委员会的工作尤其关注“保持和扩大欠发达国家（less-developed countries）的出口收入对于其经济发展和经济多样化的重要性”。由此至1961年，第三委员会的多份报告都采用“欠发达国家”概念，而非“发展中国家”概念。最终，1961年12月7日各缔约方通过了题为《促进欠发达国家的贸易》的宣言，该宣言中“工业化国家—欠发达国家”这种奇怪的概念组合反映出，国家分类概念在当时远未形成共识性做法，人们很少对相关概念进行严格的界定与认真的讨论，这也为今日“发展中国家”概念的模糊与相关争议埋下了伏笔。

但要特别提及的是，该份文件中确实出现了两处“发展中国家”的概念，而就其意涵来看，似乎仍是“欠发达国家”的同义语，这似乎表明，随着20世纪60年代的到来，“发展中国家”的表述逐渐进入了GATT框架。然而，细致考察这些概念的用法，我们仍无法明确推导出使用这一表述具体指代什么国家，有时它模糊地等同于“非工业国家”，或者是“工业化国家”之外的其他国家，有时又似乎指向“非工业化国家”中的某个特殊类别，或者近似于“初级生产国家”。

伴随“发展中国家”概念的兴起，1962年在GATT框架中出现了一份论及国家分类概念的重要文献。该报告题为《有关发展中国家对外贸易与长期经济增长间关系的说明》（以下简称《说明》），围绕GATT《国际贸易1956》报告的观点进行了较为细致的讨论。《说明》一文写道：“与出口结构相比，发展程度是一个更为重要的因素。因此，我们不是将国家分为‘工业的’（industrial）（主要出口制成品）和‘非工业的’（non-industrial）（主要出口原材料），而是将国家分为‘发达的’（developed）（即拥有相对较高的平均收入）和‘发展中的’（developing）（其平均收入还相对较低）。”同时，该文反对把所有“非工业国家”作为一个整体来对待的传统做法，而是将这些国家做了地域划分，即“拉丁美洲”“东南亚”“中东石油生产国”“其他国家”四大类。考虑到这篇文献极少被后人引用，其影响力可能微乎其微。不过，明确“发达国家—发展中国家”的框架、凸显和细分“发展中国家”类别、以收入衡量“发展”的做法，在当时都是十分先进的观念和主张，也至少代表了当时的一种思考和声音，这些观念——哪怕不是这份文献——对后世的概念使用产生了一定影响。

1963年5月在日内瓦召开的GATT部长级会议，其首要议题就是讨论“为促进其经济发展以扩大发展中国家贸易的举措”，“发展中国家”开始以标题和重要事项的形式正式出现在GATT的日程当中。会议第一日，由欧洲经济共同体部长理事会主席斯考斯（E.Schaus）发表的题为《有关发展中国家的问题》的致辞中除一处使用了“欠发达国家”的表述，其他部分都使用的是“发展中国家”概念，这在当时十分罕见。一般认为，此次会议最重要的成果是会议最后一日达成的决议和结论。在这两份文件中，缔约方同意将对相关法律和制度框架进行调整以应对欠发达国家的贸易等问题，而其最终成果就是1965年签署的GATT1947新增的第四部分。然而，遗憾的是，就在这两份重要文件中，尽管标题赫然写着“发展中国家”，但正文中主要使用的依旧是“欠发达国家”表述。这似乎注定了负责起草GATT第四部分的委员会命名，将采用“欠发达国家”而非“发展中国家”的表述。这似乎也决定了，尽管第四部分确实对GATT框架下“发展中国家”的境遇有所改观，但“发展中国家”的概念没能正式进入GATT协议。

1964年3月的一份委员会报告，对“欠发达缔约方”概念的定义问题做出了简要说明。报告指出，关于如何界定所谓的“欠发达缔约方”，当时存在两种观点：一种观点认为，该问题在现阶段既不“必要”也不“可行”，待日后出现相关争议时再予以解决；另一种观点认为，在以后的某个时期，我们可以系统性地来界定“发达缔约方”和“欠发达缔约方”。可见，有关国家分类概念的定义问题在当时尽管也被提起，但似乎并非一个重要或紧迫的问题。另一种可能则是，这一问题虽然重要，却因其复杂性而难以达成共识性的定义方式。

总之，这一时期出现了许多在“发展中国家”概念发展史上具有重要意义的事件。尽管在GATT第四部分的多份草案中都能看到“发展中国家”字样，但遗憾的是，两个负责相关议题的关键委员会都未能将“发展中国家”概念成功引入GATT的协议文本之中，以替代“欠发达国家”的表述。同时，尽管出现过一些清晰界定“欠发达国家”概念的尝试，但最终未能体现在协议文本中。

三、“发展中国家”概念的流行

20世纪60年代以来，“发展中国家”概念逐渐在全球扩散，其中最具代表性和影响力的当属1964年成立的联合国贸易和发展会议（以下简称联合国贸发会议），时至今日，关于“发展中国家”概念仍存在一种颇为流行却错误的主张，即认为这一概念最早出现于1964年的联合国贸发会议。1968年联合国贸发会议第二次会议确立的普惠制，更是让“发展中国家”概念变得稳定和流行。

1965年，澳大利亚向GATT提出针对部分欠发达国家实施优惠关税的请求，该请求最终于1966年3月28日被批准。到了1968年1月，标题中的“欠发达国家”一词则被“发展中国家”替换，这一变化反映了或者说代表了“发展中国家”概念在国际社会的流行趋势。受此影响，普惠制终于在1971年6月被GATT缔约方全票通过，以建立一种“有利于发展中国家的普遍、非互惠和非歧视优惠体系”。在联合国贸发会议和GATT框架指引下，多个国家都制定了自己的普惠制政策。然而，各国通行的做法仍然是，不讨论“发展中国家”概念本身，而是给出自己的普惠制政策受惠国列表以及相应的产品列表。显然，这种处理办法确实扩散了“发展中国家”概念，但也同时扩散着这个概念的模糊属性。

随之而来的东京回合谈判对GATT的发展具有转折性意义。1979年11月28日通过的《对发展中国家的差别、更优惠待遇及对等和更充分参与问题的决定》，它第一次为发展中国家享受优惠待遇确立了法律依据。尽管如此，该决定不是对所有发展中国家的普遍自动适用，而成为一事一议，即特定国家的特定产品要想获得差别待遇，需要进行专门的谈判。这就使得发展中国家的实际权利很难得到保障。该文本中使用了14处“发展中国家”概念，但同时出现了3处“欠发达”用法，而有意思的是，所有这3处都写明“欠发达缔约方”，文本中却未出现“发展中缔约方”的表述。这就显示出，GATT框架下的大多数讨论都必须遵从GATT1947这一核心协议。尽管“发展中国家”概念在20年代70年代已十分流行，并成为GATT框架下的主流词语，但GATT1947早期确立的语境并没有被突破。

随着“发展中国家”代替“欠发达国家”成为国际社会的主流用语，该话语中所隐含的线性发展观念也得到了进一步的扩散和强化。事实上，这一倾向早在普惠制产生之初就已存在，各发达国家在制定自己的普惠制政策时都指出，受惠国达到某些条件时即不再享受普惠政策。后来出现的“毕业”一词，更是强化了这种线性发展观念。

20世纪70年代末和80年代初的经济危机、石油危机、债务危机等国际形势变化，促使人们开始筹备新一轮的GATT谈判。1985年4月，包括三名发展中国家专家在内的七人研究小组递交报告《争取较好未来的贸易政策——行动建议》。报告指出，普惠制等政策使得发展中国家“逐步地被置于一种单独的和似乎享有特权的范畴”，但“事实上它们并未从中得到什么好处”。换言之，“发展中国家”一方面在概念表述上似乎被置于了某种优待甚至特权化的特殊地位，这就成了许多发达国家用以攻击发展中国家的利器，但另一方面，就其实质而言，发展中国家在GATT框架下所能获得的实际好处却与这种特殊地位完全不匹配。

1986年，GATT部长级会议召开，并通过《乌拉圭回合部长宣言》，正式开启第八轮多边贸易谈判。与1979年有关发展中国家的差别优惠待遇决定一样，该宣言同样采用“欠发达缔约方”的表述，而在其他时候均使用“发展中国家”概念。乌拉圭回合谈判历时八年，取得了一系列重要成果，最重要的当属WTO这一正式组织对GATT临时框架的取代。GATT1947也演变为GATT1994，并成为WTO协定的首要附件。GATT1994的第一条解释性文字指出，旧框架中的“缔约方”表述应视为“成员”，而此前的“发达缔约方—欠发达缔约方”则应改为“发达国家成员—发展中国家成员”。“发展中国家”用语终于在从GATT向WTO的演进中获得了其基础性身份。（完）